Украинский институт анализа
и менеджмента политики

Реинтеграция Донбасса:

Международный опыт и модели для Украины
Руслан Бортник
Директор Украинского института анализа
и менеджмента политики
Победа – это мир.
О. Савицкая

На сегодня в мире существует более 500 автономистских и сепаратистских движений, создавших около 100 самоуправляемых непризнанных или частично признанных государств и территорий. При этом активные боевые действия идут только на 27 таких территориях. В остальных случаях конфликты имеют статус "законсервированных" или "неразрешенных". И, как показывает мировой опыт, именно этап реитеграции территорий или определения её признанного правового статуса и является самым сложным и продолжительным.

Непризнанные государства занимают около 10% всей суши. В них проживает более 220 миллионов человек.

Государства, столкнувшиеся с проблемой сепаратизма, всегда вынуждены были искать собственные механизмы урегулирования, исходя из специфики конфликтов, геополитического окружения, ресурсов, а также собственного политического и исторического опыта. При этом сложно говорить о неком универсальном рецепте урегулирования подобных конфликтов.
К примеру, одно из самых "лоскутных" государства мира - Индонезия - имеет целый "букет" абсолютно разных опытов разрешения проблемы сепаратизма и отделения регионов. Так, в западной Новой Гвинее сепаратистское движение было подавлено вооруженными методами. В Южно-Молуккской республике конфликт заморозили, а вот в провинции Ачех пошли по пути автономизации и предоставили местным властям широкие полномочия. Наконец, Восточный Тимор в результате референдума получил независимость и полностью отделился. Для определения механизмов разрешения вооруженного противостояния в нашей стране необходимо детальнее рассмотреть контекст украинского кризиса, его предпосылки и генезис.
Если отбросить политические убеждения, лозунги и политиканство, то присмотревший можно понять, что конфликт в восточной Украине имеет много общего с Гражданской войной в Испании в 1930-х годах. Здесь помимо воюющих между собой граждан одной страны, активное участие в конфликте принимают разного рода "добровольцы", "военные советники", "люди, решающие вопросы в военной сфере", регулярная армия и вооружения стран, столкнувшихся в геополитическом противостоянии и отстаивающих свои интересы за счет Украины.
9 тысяч погибших.
20 тысяч раненых.
За неполных два года военных действий, согласно информации предоставленной ООН, на Донбассе погибли около 9 000 мирных украинцев, еще более 20 000 получили различные ранения. Кроме того, по разным оценкам, в ходе конфликта погибли от 5 до 7 тысяч военнослужащих с обеих сторон.
Благодаря значительным усилиям международного сообщества, в частности правительств Германии и Франции, конфликт все же удалось перевести в статус "замороженного" (хотя и с безусловными рисками его быстрой эскалации). Поэтому на сегодняшний день мы можем наконец говорить, что на Донбассе сложились необходимые условия для начала продуктивного политического диалога относительно будущего статуса региона и механизмов урегулирования конфликта. И эти условия определяются пятью факторами о которых мы поговорим ниже.

1. Конфликт имеет 3 уровня

1. Глобальное геополитическое противостояние между США и РФ достигшее определенного равновесия с низкими шансами на победу одной из сторон в ближайшей временной перспективе (3-5 лет);

2. Украино-Российский конфликт;

3. Внутриукраинский конфликт между политическими элитами; европейски- и российски- ориентированными гражданами.

2. Определен статус региона

Первые и Вторые Минские соглашения определили политико-правовые принципы разрешения конфликта по формуле "Донбасс возвращается в Украину, но обретает определенную автономию в политико-гумманитарной сфере".

3. Финансовая и политическая нецелесообразность

Конфликт перестал быть привлекательным с финансовой и политической точки зрения для правящих элит участников: ключевые военные поставки совершены (оценочно на сумму 5-8 млрд. дол. США), уровень общественной поддержки продолжения конфликта в сторонах-участницах падает. Продолжение конфликта ведет к неоправданным финансовым и политическим издержкам.

4. Украинский кризис уходит с повестки дня

На фоне противостояния международного сообщества с ИГИЛ, борьбы с терроризмом, ценами на сырье, миграционный кризис в Евросоюзе, "украинский кризис" постепенно уходит на второстепенные места в мировой политической и информационной проблематике.

5. Возможна резкая эскалация конфликта

Конфликт не исчерпан и не может существовать длительное время в "замороженном" положении. Существуют значительные риски в отношении того, что отсутствие в длительной перспективе эффективного процесса политической реинтеграции практически неизбежно приведет к возобновлению боевых действий.

Решение конфликта:
Украинский интерес

Перечисленные условия в значительной мере определяют и украинские интересы в скорейшем разрешении кризиса на востоке станы, которые мы рассмотрим ниже.

1. Достижение мира как ключевого фактора политического, правового и социального прогресса Украины. Без стабильного мира Украина не способна стать в ближайшее время демократическим, правовым,
социальным и процветающим государством. Поскольку тлеющая война будет истощать социально-экономические ресурсы, служить оправданием неэффективного и коррупционного управления для политиков. Кроме того, стабильный мир означает снижение "военных" нагрузок на бюджет Украины. Снижение рисков безопасности и терроризма (на все территории Украины).
2. Восстановление экономического роста. Возвращение под украинский контроль 16 тыс. кв. км. индустриализированных территорий Донбасса на которыхпроживает около 3 млн человек, сконцентрировано 10% ВВП страны, 17% экспорта, уникальный промышленный потенциал.
3. Защита прав и свобод более 2,7 млн. граждан Украины проживающих на неподконтрольных территориях (по данным ООН), возращение беженцев;
4. Консолидация политических и экономических элит страны, без чего невозможны трансформационные процессы;
6. Утверждение авторитета Украины на международной арене как страны сумевшей разрешить сложнейший внутренний кризис, надежного и демократического партнера.
Исходя из сложившейся ситуации, Украине необходимо максимально четко и быстро определиться с принципами реинтеграции своих восточных областей. При более детальном рассмотрении можно выделить несколько наиболее подходящих.

1. Военное решение конфликта отсутствует

Военное решение конфликта отсутствует, а для решения конфликта доступны только политические инструменты.

2. Нет победителя и нет побежденных

Нет победителя и нет побежденных – решением конфликта может быть только компромисс, предусматривающий взаимные уступки. Этот принцип положил начало успешного разрешения дезинтеграционных конфликтов в большинстве случае (от Ирландии до Ливана и Филиппин).

3. Реинтегрируем не территории, а людей

Реинтегрируем не территории, а людей. Без людей Донбасс не имеет ценности. Поэтому ключевая задача современной украинской государственной политики - это бороться за умы людей проживающих на неконтролируемых территориях.

4. Прямое международное участие

Прямое международное участие (а не только гарантии) в разрешении конфликта – страны Нормандской четверки с привлечением США могут заключить специальное соглашение и создать специальный Совет по восстановлению Украины (по Боснийскому сценарию).

5. Восстановление территориальной целостности

Восстановление территориальной целостности Украины в обмен на автономизацию восточного региона.

6. Совместное восстановление разрушенных территорий

Совместное восстановление разрушенных территорий всеми участниками противостояния с привлечением МВФ и средств стран-гарантов.

7. Преодоление причин кризиса

Преодоление причин, приведших к возникновению кризиса прежде всего путем либерализации и демократизации политической жизни неконтролируемых территорий и Украины.

Этапы реинтеграции

Учитывая международный опыт и вышеупомянутые принципы реинтеграции, можно выделить последовательные этапы разрешения конфликта на Востоке Украины.

1. Остановка боевых действий и введение миротворцев стран-гарантов.
2. Демилитаризация политического диалога, средств массовой информации.
3. Нейтрализации позиций радикалов по разные стороны конфликта, желающих его продолжения.
4. Подписание нового международного соглашения (с возможным закреплением его резолюцией Совета Безопасности ООН) взамен Будапештского меморандума о гарантиях национальной безопасности, территориальной целостности и экономической поддержки Украины.
5. Заключение соглашений по Донбассу. Передача на переходной период (3-5 лет) неконтролируемых территорий и зоны АТО под управление Верховного представителя ООН и ЕС, Совета по восстановлению Украины. Создание Временной международной администрации Донбасса (ВМАД).
6. Формирование двух моделей управления – переходной для Донбасса, и постоянной - для остальной территории Украины.
7. Полная амнистия украинским гражданам по обе стороны конфликта (кроме лиц совершивших преступления против человечности).
8. Проведение местных выборов на Донбассе под эгидой ОБСЕ и под управлением ВМАД – формирования новых органов местного самоуправления.
9. Референдум по наиболее острым положениям
Международного соглашения по Донбассу. Внесение постоянных изменений в Конституцию Украины и законодательство.
10. Довыборы на Донбассе в Верховную Раду Украины – политическая реинтеграция региона (по Южнотирольскорму и Североирландскому примерах, о которых мы поговорим позже).
11. Восстановление общего правового поля Украины;
12. Закрепление политических, культурных и гуманитарных особенностей региона.
13. Либерализация Украины и Донбасса. Включение в органы власти максимально широкого спектра политических взглядов.
14. Запуск под эгидой ВМАД международных программ социальной, экономической, культурной реинтеграции региона - восстановление и реабилитации горизонтальных социальных связей между Украиной и Донбассом – между различными социальными и профессинальными группами (врачи, студенты, предприниматели, деятели культуры и т.д.).
Украина сегодня стоит на пороге очень сложного пути реинтеграции Донбасса, больше всего напоминающего минное поле. Дальнейший успех или провал этого процесса будет напрямую завесить от правильности и адекватности выбора её модели.
Таких моделей в мире существуют десятки. Мы далеко не первая и, к сожалению, не последняя страна, которая столкнулась с проблемой сепаратизма и расчленения страны. У каждой страны своя уникальная история конфликтов и найти две полностью одинаковые модели практически невозможно. Но важно проанализировать, как именно государства смогли загладить проблемы и реинтегрировать территории, какие механизмы и модели были созданы и реализованы.
Исходя из международного опыта, все же можно вычленить определенный алгоритм - "золотую середину" - принципы наиболее часто эффективно повлиявшие на успешное разрешенных дезинтеграционных конфликтах.
Особенно, в этом ключе, нам интересен опыт демократических европейских стран, о которых мы поговорим дальше.
МОДЕЛЬ №1
От терроризма к расширению местного самоуправления
Южный Тироль

(Италия)
Часто решение проблемы Южного Тироля путем максимального расширения прав местного самоуправления называют самым успешным примером разрешения конфликта
Южно-тирольский сепаратизм возник в 1919 году, после того как немецкоговорящую область, которая почти 600 лет была частью Австрии, присоединили к Италии. При этом итальянское правительство пыталось проводить в регионе политику принудительной итальянизации, что привело к взрыву насилия и началу террористических атак.
Особенно остро конфликт разгорелся в период между 1956 и 1988 гг. За это время сепаратисты Южного Тироля провели более 360 террористических атак, жертвами которых стали десятки людей, значительные разрушения получила инфраструктура. Например, с 11 по 13 июня 1961 года во время так называемой "Огненной ночи" сепаратисты взорвали 50 опор линий электропередач, лишив электроснабжения промышленный регион Италии Больцано и прервав железнодорожное сообщение.

Причины конфликта:

- Ограничения прав представителей не титульной нации (в частности, преобладающего немецкоговорящего населения) на использование родных языков.

- Несправедливая налоговая система (при которой все отчисления в бюджет шли в центр и затем распределялись по регионам).

- Центральное правительство пыталось проводить в регионе политику принудительной итальянизации

- Рабочая миграция из южных, менее развитых областей Италии, которая вызвала напряжение на рынке труда в регионе.
Окончательно вопрос Южного Тироля был урегулирован только в 1992 году. Италия предоставила немецкоязычным жителям региона Трентино - Альто-Адидже право получать образование на немецком языке, они стали шире представлены в муниципальных органах власти и смогли напрямую обращаться в Международный суд ООН в Гааге. На сегодня конфликт полностью завершен.

Инструменты решения конфликта

1
Политико-правовая автономия
- Южный Тироль получил статус конституционной автономии.

- Собственный парламент, Президента и Кабинет министров.

- Возможность принимать собственные законы, которые действуют в рамках региона.

- Область получила гарантии
сохранности культурных и языковых различий отдельных этнических групп. А так же право насвободное использование немецкого языка
2
Финансовая автономия
- Местное правительство получает 9/10 всех собранных доходов в провинции.

- В расходной части регион обладает также полной автономией.

- Центральное правительство не имеет право изменять финансовую систему автономной провинции без согласия местных властей.
3
Гуманитарно-культурная автономия
- Немецкий язык равноправен с итальянским и признан официальным. Он может полноправно применяться в административной, уголовно-правовой, судебной, правоохранительной и даже законодательной сферах.

- Состав правительства Южного Тироля, местных органов самоуправления, а так же полиции должен соответствовать численной пропорции языковых групп.
В наши дни Южный Тироль – это процветающий регион Италии, который прошел тяжелый этап становления. Для того, что бы это стало реальностью, было вложено немало трудов: разработан особый механизм автономии с широкими полномочиями местного самоуправления, благоприятное финансирование и привилегии для немецкоязычной общины в обмен на участие в общей правовой и экономической системах, общественно-политической жизни Италии.
МОДЕЛЬ №2
Автономизация и политическое конструирование
Страна Басков

(Испания)
Испания будучи, как и Украина, унитарным государством смогла найти политическое решение - определить особый статус автономии для территории Страны Басков.
В Стране басков, как и в случае с Южным Тиролем, сепаратистские процессы разворачивались на почве этнокультурных различий. Однако противоречия были усугублены еще и неэффективной государственной политикой и экономическими проблемами в стране.
Первые упоминания автономии Страна басков датированы далеким 1425 годом. Позже баски
на несколько веков лишились этих "особых" прав. И только в 1936 году во время гражданской войны в Испании автономия Страны Басков была восстановлена - созданы собственное правительство и парламент. Но уже в 1937 году после победы "франкистов" автономия края вновь была ликвидирована.

Причины конфликта:

- Языковая дискриминация местного населения (первые школы с обучением на баскском языке появились только в 1960-е).

- Стремление части экстремистски настроенных басков добиться полной независимости.

- Неэффективная экономическая политика центральной власти и, как следствие, затяжной экономический кризис в регионе и стране.

- Высокий уровень безработицы в регионе.
После окончания Второй мировой войны в Стране Басков образовалась
организация "ETA" ("Страна басков и свобода"), которая насильственным (часто террористическим) путем добивалась отделения региона от Испании и создание независимого государства басков. Организация развернула террористическую и партизанскую войну против органов власти в результате которой погибло около тысячи человек.
В 1973 году ЭТА предприняла одну из своих наиболее известных акций — убийство преемника Франко на посту председателя правительства Испании адмирала Луиса Карреро Бланко.
Мирные переговоры с ЕТА многократно срывались. Уровень недоверия между представителями Испании и басками был крайне высок, что осложнялось отсутствием рациональных переговорных сторон.
В 1978-м правительство Испании приняло новую Конституцию, которая закрепила автономный статус области Страны Басков и предоставила право иметь собственный выборный парламент, полицию, систему школьного образования и налоговое управление.

Инструменты решения конфликта

1
Политические уступки
- Стране Басков предоставлен статус автономии с собственным законодательным органом.

- Широкая амнистия боевиков.

- Население Страны басков интегрировано в политические процессы Испании (получило
представительство в испанском парламенте), а так же имеет своих депутатов на общеевропейском уровне - в Европарламенте.

- Полиция в регионе находится в подчинении местных властей.
2
Финансовые уступки
- Местная администрация
получила полномочия на осуществление сбора налогов на территории автономии.

- Назначение чиновников службы реестра собственности, биржевых агентов, маклеров и торговых агентов также входит в компетенцию местных властей.
3
Гуманитарно-культурная сфера
- Испанскими властями баскский язык был признан как национальный (фактически официальный в регионе).

- Школьное образование находится в ведении местной администрации.




Тем не менее, в Стране Басков и на сегодняшний день не стихают дезинтеграционные общественные настроения. В 2012 году был назначен референдум об отделении от Испании. И хотя правительству
Испании удалось добиться его отмены, опросы населения показали, что 39% проголосовали бы "за" отделение, 29% выступили "против", 12% воздержались, 20% не определились с ответом.
МОДЕЛЬ №3
Региональная автономия
Северная Ирланди

(Великобритания)
Ирландия получила независимость от Великой Британии в 1921 году в результате войны за независимость. Но часть территории страны – Ольстер – оказался разделенным между непосредственно Ирландией (районы с преимущественно ирландским католическим населением) и Великой Британией – Северная Ирландия (преимущественно протестанты – англичане, шотландцы и т.д.).
Борьба Ольстерских (североирландских) сепаратистов за независимость от Англии и присоединение к Ирландии продолжалась более 80 лет (1916-1998). Ее жертвами стали более 3,5 тыс. людей, большинство из которых гражданские лица. Конфликт характеризовался террористическими методами борьбы – атаками на военные и гражданские объекты, подрывами бомб в публичных местах.
Что касается причин конфликта в Северной Ирландии, то их можно назвать одними из самых близких к ситуации, произошедшей в восточных областях Украины.

Причины конфликта:

- Конфликт в Северной Ирландии имел политическую, религиозную, этнокультурную (языковую) составляющие.
- Великая Британия исторически проводила политику колонизации севера Ирландии и ассимиляции местного ирландского населения.
- Экономически Северная Ирландия ориентирована на Великую Британию.
- В результате противостояния исторический регион Ольстер фактически разделен на 2 неравномерные части в составе независимой Ирландии и в составе Великой Британии.
- На стороне сепаратистов в Северной Ирландии активное участие принимало Ирландское государство, политические и военные структуры, а юнионистов - британская армия и полицейские силы.
- Решение было найдено путем отказа всех сторон от военного пути, автономизации и демократизации общественного управления; закреплении этих решений в конституционном законодательстве сторон.
Переговоры о мирном разрешении конфликта шли практически с первого дня вооруженного противостояния, но не увенчивались успехом в связи с тем, что стороны жестко стояли на своих позициях и демонстрировали не желание идти на компромиссы.
Все же к началу 90-х гг. уже прошлого столетия правительство Великобритании пришло к выводу, что военным образом решить конфликт невозможно, несмотря на наличие необходимых для этого возможностей.
Мирные переговоры были интенсифицированы и сконцентрированы на подписании всеобъемлющего политического соглашения. В итоге, после 22 месяцев консультаций, 10 апреля 1998 года было подписано так называемое "Белфастское соглашение".
Соглашение подписали "внешние" участники конфликта - Великая Британия, Ирландия и ключевые партии Северной Ирландии. В том числе и "Шин Фейн" - политическое крыло военизированных отрядов сепаратистов. При чем, со стороны "Шин Фейн" за стол переговоров сели люди, непосредственно принимавшие участие в террористической деятельности имеющие "руки по локоть в крови" - Джерри Адамс и Мартин Макгиннес.

Инструменты решения конфликта

1
Политическая сфера
- Северная Ирландия оставалась частью Великобритании, а Ирландская Республика отказывалась от территориальных претензий.

- Была образована Североирландская
ассамблея (избираемый парламент) и Исполнительный комитет (правительство из представителей католиков и протестантов).

- Создан специальный орган
межирландского сотрудничества (между Ирландией и Северной Ирландией).

- Создание Совета британских островов, включающего представителей Великобритании, Ирландии, Ольстера, Шотландии и Уэльса.
2
Военная сфера
- Разоружение и амнистия вооруженных группировок (с обеих сторон).

- Обмен военнопленными и амнистия политзаключенных.

- Широкая реформа полиции.
В результаты взаимных уступок политиков Северная Ирландия остается разделенной страной, но люди не убивают друг друга и сосуществуют в рамках единой правовой системы.
Радикалы и сепаратисты включены в официальную политическую систему. Ныне "Шинн Фейн" является четвёртой по количеству мест в парламенте в Ирландии - 14 депутатов. На выборах 2011 года в Ассамблею Северной Ирландии эта партия получила 26,9 % голосов и 29 мест. В Исполнительный комитет Северной Ирландии входят четверо министров от ШиннФейн. Мартин Макгиннесс, один из бывших лидеров ИРА, сегодня заместитель Премьер-министра Северной Ирландии с 2007 года.
МОДЕЛЬ №4
Внешнее управление и федерализация
Босния и Герцеговина
Дезинтеграционные процессы в бывшей Югославии, к сожалению, не пошли по Чехословацкому или даже советскому вариантам, а стали самой большой гуманитарной и военной катастрофой в Европе последнего 30-летия.
В результате вспыхнувшей гражданской войны между тремя основными этническими группами при активном участии соседних Югославии (Сербии) и Хорватии от 90 до 300 тысяч людей стали ее жертвами, пол миллиона получили ранения, 60% населения стали беженцами. Страна распалась на несколько частично признанных территорий.
Более 20 раундов мирных переговоров были безуспешными, а боевые действия продолжались, пока 21 ноября 1995 года под беспрецедентным международным давлением на военной базе в Дейтоне (США) лидеры сербов, мусульман и хорватов не подписали мирное соглашение и взаимной реинтеграции и создании общего государства - Боснии и Герцоговины.

В соответствии с соглашением и политико-правовой практикой мирное урегулирование в Боснии и Герцеговины базируется на нескольких принципах:

1
Федерализация
Передача власти внутри страны созданным по национальному признаку субъектам – Республике Сербской и федерации Боснии и Герцоговины.
2
Политическое дуплицирование
Обязательное паритетное соотношение национального представительства мусульман, хорватов, сербов во всех центральных органах власти – парламенте, правительстве (министерствах), президиуме президентов, конституционном суде.
3
Право вето
Право вето представителей любого из трех основных народов в органах власти.
4
Внешнее управление
Внешнее политическое, экономическое и военное управление территорией БиГ. Международные гарантии стран подписантов, ООН, ЕС, НАТО, ОБСЕ, МВФ.
5
Амнистия
Амнистия всех участников войны, кроме совершивших военные преступления.
В конечном итоге, с целью урегулирования высшая политическая власть в БиГе принадлежит Верховному представителю по Боснии и Герцеговине, который является главным представителем международного сообщества в стране (объединяющем одновременно мандаты ООН и ЕС), военная безопасность была обеспеченна контингентом НАТО (60 тыс. чел.), а все полицейские силы Боснии и Герцеговины подчиняются Комиссару Международных сил специального реагирования (МССР) ООН, выборы проводятся под контролем ОБСЕ, банковская система воссоздавалась МВФ, вопросы прав человека и арбитража контролируются органами с доминированием или привлечением иностранцев.
Как видно, все успешные опыты преодоления конфликта характеризовались отказом от боевых действий, демилитаризацией политического и социального диалога, достижением договоренностей не только между противоборствующими сторонами, но и со всеми участниками конфликта, примирением ради будущего, демократизацией участников противостояния и ликвидацией причин его возникновения и последствий.
Да – это сложно. Многие наши партнеры заинтересованы в продолжении «украинской игры», в которой наша страна и народ выступают в роли «мячика», который с пользой и удовольствием для себя «пинают» геополитические игроки. Но, в связи с этим хочется напомнить одну хорошую американскую пословицу: "Делайте не то, что англичане говорят, делайте то, что англичане сделали прежде, чем что либо говорить вам". Теперь наша очередь делать не только то, что нам предлагают и советуют, а то, что уже было эффективно применено в других странах.
Made on
Tilda